Public policy – fra utforming til implementering «På hvilken måte virket terrorhendelsene i Norge 22.07 2011 som et «policyvindu» for utviklingen av den kommunale beredskapspolicyen?»

Abstract

Bakgrunn: Denne masteravhandlingen tar utgangpunkt i temaet public policy. Jeg ønsker å se på hvordan en overraskende kritisk hendelse som tydelig berører flere politikkområder får betydning for politikkutformingen videre innenfor ett av disse. Nærmere bestemt ser jeg på hvilken betydning terrorhendelsene den 22 juli 2011 fikk for policyutformingen innenfor kommunalt beredskap i etterkant av den 22 juli. Avhandlingen tar utgangspunkt i at den kommunale beredskapspolicyen finnes på tre nivå – det sentrale, det regionale og det lokale. Politikken besluttes på sentralt nivå, for deretter å filtreres nedover gjennom forvaltningsnivåene der den skal settes ut i live. Kommunen er laveste forvaltningsnivå og der politikken blir mest «synlig» for innbyggerne. Formål: Policyutformingen og implementeringen av public policy innenfor politikkområdet kommunal beredskap kan her tjene som et eksempel på hva som påvirker utviklingen av forvaltningspolitikk og hvordan den kommer til uttrykk på sentralt, regionalt og lokalt forvaltningsnivå. Kanskje kan avhandlingen også bidra til å kaste lys på policyprosessenes kompleksitet og den kontinuerlige drakampen mellom de formelle og uformelle styringssignalers påvirkningskraft. Denne oppgaven skal derfor besvare følgende problemstilling: På hvilken måte virket terrorhendelsene i Norge 22.07 2011 som et «policy vindu» for utviklingen av den kommunale beredskapspolicyen? Med et organisasjonsteoretisk utgangspunkt ser jeg på hvilke typer styringssignaler forvaltnings-nivåene som har ansvar for kommunalt beredskapsarbeid lar seg påvirke av, hvorvidt påvirkningen av 22. juli-hendelsene har vært direkte eller indirekte, hvilke styringssignaler som eventuelt kom i forkant av 22. juli og hvilke styringssignal man har lyttet til på de ulike forvaltningsnivåene. Disse spørsmålene besvares ved hjelp av tre teoretiske avledede generelle hypoteser basert på et instrumentelt perspektiv, et institusjonelt kulturperspektiv og et institusjonelt myte/mote-perspektiv. Perspektivene avgrenser og setter rammer for avhandlingen. Metode: For å besvare problemstillingen og underliggende forskningsspørsmål gjennom de teoretisk avledede hypotesene har jeg gjennomført en kvalitativ casestudie bestående av semi-strukturerte dybdeintervju og teoriprøving. Dette er gjort ved bruk av en hypotetisk deduktiv tilnærming. I tillegg har jeg gjennomført en komparativ analyse for å se på likheter og forskjeller mellom de ulike forvaltningsnivåene. Resultat: Dybdeintervjuene, teoriprøvingen og den komparative analysen i denne casestudien viste at det er svært vanskelig å si noe om vektingen mellom de teoretiske perspektivene med tanke på hvordan det enkelte fungerte som et policyvindu for utviklingen av kommunal beredskap som et resultat av terrorhendelsene 22. juli 2011. Alle perspektivene er tilstede på samtlige forvaltnings-nivå, men hvordan det ene perspektivet bidrar til å fremme eller hemme et annet til enhver tid i en policyutviklingsprosess kan vanskelig bevises. Å omsette politikk til praksis er en krevende øvelse, og det vil alltid være utfordrende å bevise årsakssammenhenger i en handlingslogikk, da organisasjonens kultur og omgivelser setter rammer for denne. Hvorvidt de uformelle handlingsnormene er i samsvar med de formelle vil variere, og der hvor samsvar mangler vil de uformelle handlingsnormene som oftest bestemme adferden, uavhengig av forvaltningsnivå. Konklusjon: Funnene i denne studien underbygger annen forskning som påpeker den kontinuerlige kompleksiteten i public policyprosessen som vanskeliggjør en instrumentell hierarkisk, top-down implementering. Effekten fra vedtak til implementering overvurderes, samtidig som man under-vurderer kommunenes resiliens mot endring. Endringspotensialet ligger ikke bare i normer og verdier som utvikles i inkrementelle stiavhengige prosesser basert på kommunal autonomi, men den ligger også i relevans, i tidsaspektet og i ulike varianter av styring. Resultatene og konklusjonen i denne studien peker tilbake på demokratiprinsippet og flernivå-styringen i Norge som tilrettelegger for et mangfold av løsninger for organisering av samfunnssikkerhets- og beredskapsarbeidet tilpasset lokale behov og rammevilkår.

Abstract Background: This Master's thesis is based on the topic of public policy. I would like to see how a transcending critical event that clearly affects several political areas will have a bearing on policy formulation in one of these. More specifically, I will study in which way the acts of terror on 22. July 2011 had an impact on the policy formulation within municipal emergency preparedness policy in the aftermath of 22. July. The thesis is based upon the fact that municipal emergency preparedness policy exists on three levels - the central, the regional and the local. The policy is decided on a central level, in order to filter down through the levels of government administration where it is implemented. The municipality is the lowest level of government administration and where the policy becomes most "visible" to the citizens. Purpose: Policy formulation and implementation of public policy in the policy area municipal preparedness can serve as an example of what influences the development of public policy and how it will be expressed at central, regional and local government administration level. Perhaps the thesis also can help shed light on the complexity of policy processes and the continuous tug of war between the influence of formal and informal management signals. This assignment should therefore answer the following research question: In which way was the acts of terror in Norway the 22. July 2011 a “policy window” for the development of municipal emergency preparedness policy? On the basis of organizational theory, I look at the of management signals that the levels of government responsible for municipal emergency preparedness can be influenced by, whether the impact of the July 22 incidents has been direct or indirect, which management signals possibly came before July 22, and which management signals have been listened to at the various levels of management. These questions are answered using three theoretically derived general hypotheses based on an instrumental perspective, an institutional cultural perspective, and an institutional myth / fashion perspective. The perspectives define and set the framework for the dissertation. Method: To answer the problem and underlying research questions through the theoretically derived hypotheses, I conducted a qualitative case study consisting of semi-structured in-depth interviews and theory testing. This is done using a hypothetical deductive approach. In addition, I conducted a comparative analysis to look at similarities and differences between the different levels of government administration. Result: The in-depth interviews, theory testing and comparative analysis in this case study showed that it is very difficult to say anything about the weighting between theoretical perspectives considering how the individual perspective served as a policy window for the development of municipal preparedness as a result of the terrorist incidents 22. July 2011. All perspectives are present at all administrative levels, but how one perspective contributes to promoting or inhibiting another at any given time in a policy development process is difficult to prove. Translating politics into practice is a demanding exercise, and it will always be challenging to prove causation in an action logic, as the culture and environment of the organization sets the framework for this. Whether the informal norms of action are consistent with the formal ones will vary, and where there is a lack of conformity, the informal norms of action will most often determine the behavior, regardless of the level of government administration. Conclusion: The findings of this study support other research that points to the continuous complexity of the public policy process that makes instrumental hierarchical, top-down implementation difficult. The effect from decision to implementation is overestimated, while at the same time underestimating the municipality's resilience to change. The potential for change lies, not only in norms and values that are developed in incremental path-dependent processes based on municipal autonomy, but it also lies in relevance, in the time aspect and in different variants of governance. The results and conclusions of this study point to the fact that the principle of democracy and multilevel governance in Norway facilitates a multitude of solutions for organizing civil protection and emergency preparedness work adapted to local needs and framework conditions.