Jordbrukspolitikk, kulturlandskap og gjengroing : hvilke konsekvenser har jordbrukspolitikken i perioden 1976-2012 hatt for kulturlandskapet?

Abstract

Landskap omgir oss overalt, om vi er i byen, på fjellet, ved sjøen eller på landet. Landskap er i kontinuerlig endring, og mange endringer er resultat av uavhengige enkeltavgjørelser. Eksempler er når en grunneier anlegger en parkeringsplass på en gressplen, eller det etableres sykkelvei til et nytt boligfelt, eller en gårdbruker slutter med husdyr på beite, og arealene gror igjen av uønsket vegetasjon. Effektene av hver enkelt avgjørelse behøver ikke være så stor, men i sum kan det over større områder, som på regionalt og nasjonalt nivå, gi store endringer i landskap. Det finnes mange typer landskap i Norge, og de kan deles inn i to hovedtyper: naturlandskap og kulturlandskap. Denne besvarelsen handler om kulturlandskap. Jordbruket skaper gjennom sin matproduksjon kulturlandskap, og er samtidig en næring med sterk politisk styring. Formålet med besvarelsen er å drøfte sammenhengen mellom jordbrukspolitikken i Norge og kulturlandskapet. Dette er problemstillingen: ”Hvilke konsekvenser har jordbrukspolitikken i perioden 1976-212 hatt for kulturlandskapet ?” Selv om jordbruksutviklingen er sterkt politisk styrt skjer produksjonstilpasningen også innenfor et marked. Derfor bygger det teoretiske rammeverket på to hovedargumenter som ofte gis for politiske inngrep i et marked. Det ene er for å rette opp markedssvikt. Det andre er når politiske prioriteringer gir et annet resultat enn markedsmekanismen. Etter å ha gjennomgått ulike former for markedssvikt konkluderte jeg med at for min problemstilling er eksterne virkninger og fellesgoder mest relevant. Jeg har kommet frem til at en utfordring for kulturlandskap er at det er et tilnærmet rent fellesgode. Fellesgoder kjennetegnes av at ”alle” ønsker det, men ”ingen” har nok insentiv til å produserer godet i tilstrekkelige mengder. Dette gir en stor sannsynlighet for at fellesgoder ikke blir produsert i tilstrekkelige mengder uten at det offentlige griper inn i markedet. Empirien i besvarelsen er fra utvalgte stortingsmeldinger, stortingsproposisjoner og NOU fra Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og Handelsdepartementet og Miljøverndepartementet fra 1976-2012. I jordbrukspolitikken på 1970-tallet ble det tatt som en selvfølge at jordbruksproduksjonen opprettholdt kulturlandskapet. Senere kom de 6 første økonomiske virkemidlene til kulturlandskapet ved innføringen av areal- og kulturlandskapstilskuddet i 1989, til all jordbruksjord i drift. Dette tolker jeg dithen at politikerne begynte å tillegge jordbruksproduksjonen en merverdi; kulturlandskap, som ikke kom fram i markedsverdi på jordbruksproduktene. Jordbrukspolitikken har i perioden 1976-2012 gitt bøndene insentiv til å omstille seg fra allsidig planteproduksjon og husdyrhold, til spesialisering i større driftsenheter og mer transport av både innsatsfaktorer og sluttprodukt. De store gårdsbrukene har økt kravet til effektivitet og tatt i bruk større jordbruksmaskiner. Konsekvensene er at de minste og mest utilgjengelig arealene har gått ut av produksjon. Det har også blitt en spesialisering i husdyrholdet, som har også resultert i færre husdyr på beite. I dag er situasjonen volumproduksjon og nedbygging av produktive jordbruksareal i sentrale strøk. I utsatte deler av distrikts-Norge gror kulturlandskapet igjen av uønsket vegetasjon. Tiltak knyttet til gjengroing ble spesielt nevnt i siste meldingen til Stortinget om landbruks- og matpolitikken: Velkommen til bords (Landbruks- og matdepartementet 2011). Meldingen vektla at grovfôr- og beitebasert husdyrhold som et satsingsområde for å hindre fortsatt gjengroing av jordbruksareal. Det er dokumentert ved Bryn et al (2013) at i områder med mange dyr på beite er det mulig å holde vegetasjonen nede på ønsket nivå, men det må til en økning til i antall beitedyr for at det skal få optimal virkning. De siste års jordbruksoppgjør har ikke gitt indikasjoner på en satsing på beitebasert husdyrhold i større grad enn det som var tilfelle før 2011. I besvarelsen er det sannsynliggjort at det offentlige i større grad enn i dag må stimulere til produksjon av kulturlandskap. Dette kan skje gjennom bevilgninger til kjøp av kulturlandskapstjenester. Det bør i den forbindelse etableres samarbeid mellom departement med fagansvar for miljø, landbruk og reiseliv, for å etablere en bred forankring for offentlige tiltak for å skape og pleie kulturlandskap. Tiltak kan være å satse på flere utvalgte kulturlandskap i jordbruket, og å inngå skjøtselsavtaler for hele områder. Det er også mulig å velge ut landskap, som er spesielt viktige for reiselivet, der avtaler om skjøtsel inngås mot en fastsatt godtgjørelse for arbeidet. Det er viktig at dette er ordninger der eiere av landbrukseiendommer i samme område inngår avtalene frivillig. Det fremmer måloppnåelse hos den enkelte. Samtidig er det viktig med økonomiske insentiver til jordbruksprodusentene for å ivareta kulturlandskapet i matproduksjonen. Spesifikke ordninger der krav til hva slags type landskap som ønskes er spesifisert, gir bedre resultat enn generelle ordninger. Det synes dokumentert at den jevne byboer ikke er klar 7 over at det er bøndene sin matproduksjon som skaper det særegne landskapet i bygde- Norge, og i sentrumsnære områder med jordbruk. Bevisstgjøring hos folk flest om sammenhengen mellom norsk matproduksjon og kulturlandskap kan gi en ny legitimering av jordbruket i Norge.