«Samordning for læring»? En studie av Fylkesmannens samordningsrolle i Kultur for læring

Abstract

Dette prosjektet har som hovedmål å se på samordning i offentlig sektor. Temaet er arbeidet med ut ifra statlige målsettinger om at vedtatt politikk skal gi gode tjenester til innbyggerne i kommunene. I Norge bygger offentlig styring på antakelsen om at spredning av makt og gjennomføring av politiske tiltak er mer effektivt enn sentralisert maktutøvelse og tjenesteproduksjon. Politiske vedtak og tiltak utformes gjennom nettverk av offentlige institu-sjoner, og målet er likeverdig og god tjenesteproduksjon som er vedtatt av politikere nasjonalt. I dette systemet er fylkesmannen gitt en samordningsrolle. Dette prosjektet har som hovedmål å se på hvordan fylkesmannen kan gripe denne rollen. En rekke nasjonale overordnede dokumenter inneholder målsettinger og oppgavebeskrivelser knyttet til samordning. Innholdet i disse danner grunnlag for å forstå hvilke krav, føringer og forventninger som legges fra nasjonalt nivå. Videre trekkes det linjer til det regionale nivået (fylkesnivået) og her ses det på hvordan det kan arbeides med samordning i offentlig sektor for å nå de nasjonale målsettingene. Hos Fylkesmannen i Hedmark ble samordningsrollen grepet bredt og systematisk og det ble bygget opp et samarbeid mellom aktuelle parter i oppvekstsektoren. Dette arbeidet er caset for deler av studien. Arbeidet ble initiert av Fylkesmannen i Hedmark i 2013. Arbeidet skulle bygge kollektiv kapasitet i fylket ut ifra overordnet målsetting knyttet til barn og unges oppvekst. Som en naturlig videreføring ses det i forskningsprosjektet på hvordan Fylkesmannens samordningsrolle gir seg utslag på tjenesteproduksjonen i en kommune, også her er forskningen knyttet til caset. Dette er et kvalitativt forskningsprosjekt. Det gjennomføres tre datainnsamlinger, en til hvert av forskningsspørsmålene, som igjen sammenfaller med nivåene i det norske offentlige forvaltningssystemet. Det gjøres en dokumentanalyse og et casestudie. I casestudien benyttes læringshistorie og intervju som metode. Det er flernivåstyring og sosiologisk institusjonalisme som er det overordnede analytiske perspektivet, og også bidrag fra institusjonelt arbeid og organisasjonslæring trekkes inn. Avhandlingens hovedfunn viser at samordningen har en viktig målsetting knyttet til sammenheng og helhet i politikken, og at det er avgjørende at kommunene når sine mål om å sette politiske vedtak ut i livet. Problemene i samfunnet er både enkle og komplekse, og samordning skal bidra til iverksetting av nasjonal politikk for alle typer problemer, men det er særlig de komplekse problemene som ikke lar seg håndtere uten samordning. Det fremkommer også at samordning skal favne en mengde utfordringer i det offentlige forvaltningssystemet, og det skal løse problemer både som følge av sektorisering og ulike nivåer i forvaltningen. Rettsikkerhets-oppgaver og sektoroppgaver skal prioriteres i fylkesmannens arbeid samtidig som samordning utover dette skal skje. Dette gir utfordringer knyttet til behovet for spesialisering hos ansatte, som blant annet kreves for å kunne utføre rettssikkerhetsoppgavene fylkesmannen befatter seg med. I styringen av fylkesmannen ligger ulike styringslogikker til grunn, og det argumenteres i avhandlingen for at dette gir samordningsarbeidet trange vilkår. Flernivåstyring anses å være den styringsformen som best passer til håndtering av de komplekse problemene. I styrings-dokumentene er det imidlertid ikke den logikken som ligger til grunn for flernivåstyring, som er den mest fremtredende. Dette gjelder særlig de årlige styringsdokumentene. Samordningsarbeidet som ble gjennomført i Hedmark forstås som å være i tråd med mål-settingen for samordningsrollen. Arbeidet skulle bygge kollektiv kapasitet i et helt fylke med det som mål at institusjoner i Hedmark skulle endres. Dette skulle videre føre til bedre skoleresultater i fylket. Det fremkommer empiri som kan forstås som at arbeidet på fylkesnivået førte til institusjonell endring i samarbeidet i fylket og i den utvalgte kommunen, samt også bedre resultater for elever i denne kommunen. Arbeidet i fylket passer inn i beskrivelsen av flernivåstyring, og denne styringsformen anses å være hensiktsmessig for å få nasjonal politikk iverksatt i en kommune. I arbeidet i Hedmark tok Fylkesmannen en aktiv rolle ut ifra en forståelse for at det lå et stort handlingsrom i samordningsrollen. Gjennom analysene fremkommer det som avgjørende at Fylkesmannen grep denne rollen slik det ble gjort. Det er grunn til å anta at arbeidet i Hedmark bidro til realisering av nasjonal politikk. Det er også grunn til å anta at institusjoner ble endret som følge av arbeidet i fylket. Det er imidlertid ikke funn som viser at Fylkesmannen som institusjon ble endret som følge av arbeidet. Forskningsarbeidet konkluderer med en anbefaling for samordningsrollen for fremtiden. Samordning bør løftes til å bli en overordnet tenkning for statsforvalteren. Samordning skal kompensere for ett fagområdes manglende muligheter til å møte samfunnets problemer, og samordning som overordnet tenkning må ta opp i seg de ulike oppgaveområdene til fylkes-mannen. Denne tenkningen bør prege offentlig sektor på tvers av både nivåer og fagområder. Fylkesmannen bør gis større handlingsrom til å utøve samordningsrollen i tråd med logikken i flernivåstyringen. Dette vil gi bedre vilkår for realisering av politikken enn hva som er tilfelle i dag.

Abstract English: This project’s main goal is to investigate coordination in the Public Sector. The subject is explored while keeping in mind the national objective that adopted policies shall provide good services to the Residents of the Municipalities. The Public Governance in Norway assumes that dispersion of power and implementation of political measures is more effective than a centralized exercise of power and centralized services. Political decisions and policies are designed by networks of public institutions, and the goal is equal and high-quality services nationally. In this system, the County Governor in each County has a duty to coordinate. This project’s main goal is to investigate how the County Governor can approach this role. The County Governor has been given the task of coordinating the public administration system. Several national superordinate documents contain goals and tasks related to this. These documents are analysed to get an understanding of how the subject is presented, and what demands, guidance, and expectations there are from the national level. Furthermore, there are lines drawn to the regional level (the Counties). Here, the question of coordinating the public sector to reach national goals is explored. In Hedmark, the County Governor’s role of coordination was taken on comprehensively and systematically in cooperation with relevant parties in the childhood education sector. This work is the case for parts of this dissertation. The work was initiated by The County Governor of Hedmark in 2013. It was intended to build a collective capacity in the County based on the superordinate goals related to children’s upbringing. As a natural continuation, the County Governor’s coordination role’s impact of the services in the municipalities is explored. These parts of the research are also based on the case. This is a qualitative research study. Three data collections are carried out, one to each of the research topics, which again coincides with the levels in the Norwegian administration sector. A document analyze and a case study is conducted. In the case study, a learning history and interviews are the methods used. Multi-level governance and sociological institutionalism constitute the superior analytical perspective. Institutional work and organisational learning also play a part. The dissertation’s main result indicate that coordination has a significant objective related to coherence and comprehensiveness in politics, and that it is crucial for municipalities to achieve their goal of implementing political decisions. The challenges of society are both simple and complex, and coordination is intended to facilitate the implementation of national policies for all kinds of problems. However, the more complex challenges are typically the ones that cannot be solved without coordination. It is also evident that coordination is meant to address a multitude of challenges within the public administration, and that it is aiming to resolve challenges arising both from sectorization and from various levels of governance. Tasks related to legal protection and sector-specific responsibilities are to be prioritized in the County Governor’s work, while coordination beyond these areas are also necessary. This presents challenges related to the need for specialized employees, which is required, among other things, to carry out the legal protection tasks the County Governor is responsible for. The governance of the County Governor is based on different styles of governance, and the dissertation posits that this imposes stringent constraints on the coordination. Multilevel governance is considered the best approach for handling complex problems. In the Guiding documents, however, it is not the logic underlying multilevel governance that is most prominent, and especially not the documents given the County Governors annually. The work conducted in Hedmark to coordinate was aligned with the objective of the coordination role. It was supposed to build collective capacity in an entire county, with the goal of bringing institutional changed in Hedmark. This was expected to result in improved school results in the county. The work at the county level describes that collective capacity was developed. It is also evident that this led to institutional changes and better results for pupils in the municipality investigated in this research. The work conducted in the county aligns with the description of multilevel governance, which is considered appropriate for implementing national policies at the municipality-level. In the work conducted in Hedmark, the County Governor assumed an active role based on the understanding that there was significant leeway within the coordination role. The analyses reveal that it was crucial that the County Governor assumed this role the way they did. There are reasons to believe that the work conducted in Hedmark contributed to the realization of national policies. There are also indications that the work led to institutional changes. However, there are no findings indicating that The County Governor itself, as an institution, was changed as a result. This dissertation concludes with a recommendation for the coordination of the future. Coordination should be elevated to become a comprehensive mindset within the entire County Governor’s Office. Coordination is meant to compensate for the limitations of individual domains when addressing the challenges of society, and coordination as a comprehensive mindset has to be connected to the County Governor’s individual areas of responsibilities. This mindset should permeate the public sector across all sectors and domains. The County Governor should be given greater autonomy to exercise the coordination role in line with the multilevel governance logic. This way, coordination becomes a style of leadership within the governance, and will contribute to a more effective implementation of policies than today.