Økonomisk rammestyring i Karlstad og Drammen kommuner - en komparativ analyse

Abstract

Økonomistyring i politisk styrte organisasjoner som norske og svenske kommuner må ivareta både instrumentelle effektivitetsverdier og institusjonelle legitimitetsverdier. Når høy effektivitet i tjenesteproduksjonen forstås som høy måloppnåelse, skal økonomistyring i form av rammestyring fremme effektivitet gjennom at politikerne styrer på en indirekte og overordnet måte, og at administrative ledere har stor frihet til å velge ressursbruk og aktiviteter. I min komparative analyse av Karlstad og Drammen kommuner har jeg valgt å fokusere på ledelsesaspektet ved økonomistyring, og særlig på samhandlingen mellom politiske og administrative ledere. Undersøkelsen forsøker å avdekke hvilke strukturelle forhold lederne legger til grunn for sin lederadferd, og om disse samsvarer med en idealmodell for økonomisk rammestyring. Gjennom en analysemodell som identifiserer ulike delaktiviteter innenfor økonomistyring og som bygger på Giddens’ strukturasjonsteori for å identifisere strukturelle forhold, analyseres ledernes adferd i et instrumentelle og institusjonelt perspektiv. Min hovedkonklusjon er at institusjonelle legitimitetsverdier gir et bedre grunnlag for å forstå ledernes adferd innenfor økonomisk rammestyring enn idealmodellens instrumentelle fokus. Innen Giddens’ meningsaspekt er det forestillingen om begrenset ressurstilgang og forventningen om solidarisk adferd som i sterkest grad preger ledernes adferd. Innen det normative aspektet legger lederne stor vekt på løpende tillitsskapende samhandling mellom politisk og administrativt nivå, og lite vekt på at virksomhetene trenger handlingsrom for å fremme effektivitet. I maktaspektet blir politikernes overordnede rolle bekreftet, og det tydeliggjøres at økonomisk rammestyring forutsetter administrative lederes evne til å oppfatte politiske signaler og til selv å vurdere behovet for løpende politisk legitimering av sin ressursbruk. Disse overordnede institusjonaliserte verdiene relatert til økonomisk rammestyring utgjør hovedfunnene både i Karlstad og Drammen kommuner. Politikernes funksjon innenfor økonomistyringen blir imidlertid problematisert i langt større grad i Drammen enn i Karlstad. De to kommunenes politiske og administrative organisering viser klare ulikheter, med en sterk politisk styring i Karlstad og en sterk administrativ styring i Drammen. Det er mulig at ulike bestemmelser i norsk og svensk kommunelov om administrativ ledelse og politiske underutvalg legger til rette for denne ulikheten.

Abstract (engelsk sammendrag) Financial management in politically led organizations such as Norwegian and Swedish municipalities must take into account both instrumental efficacy values and institutional legitimacy values. When financial management is conducted by frame budgeting, high efficacy is supposed to prevail through politicians managing in an indirect and strategic way, and administrative managers having great freedom to choose among different resources and activities. In my comparative analysis of Karlstad (Sweden) and Drammen (Norway) municipalities, I have chosen to focus on the leaders’ actions within financial management, and in particular on the interaction between political and administrative leaders. The study attempts to reveal what structural conditions the managers base their leadership behavior on, and if these structures correspond with an ideal model for financial management by frame budgeting. The analysis is based on the identification of different activities within financial management and Giddens' structural theory is used to identify the leaders’ conceptions of meaning, norms and power related to frame budgeting. The conduct of the leaders is furthermore analyzed in an instrumental and institutional perspective. My main finding is that institutional legitimacy values provide a better understanding of leaders' behavior in financial management by frame budgeting than the ideal model's instrumental intentions. What provides the most meaning to frame budgeting is the idea of resources being limited and the need for solidarity between the various branches of the municipality. In their practice, leaders give great importance to trust-making interactions between political and administrative levels, but place little emphasis on the need for maneuvering room for managers to promote efficacy. The leaders confirm the dominant role of the politicians, and make it clear that managers need ability to constantly perceive political signals and to assess their own need for political legitimization. These overall institutionalized values related to financial management are the main findings in both Karlstad and Drammen municipalities. However, the politicians' role in financial management is much more problematized in Drammen than in Karlstad. The political and administrative organization of the two municipalities shows clear differences, with strong political management in Karlstad and strong administrative management in Drammen. It is possible that differing regulations regarding administrative leadership and the role of political subcommittees in the Norwegian and Swedish Municipalities Acts facilitate this inequality.