Pilot arealstrategi: Utvikling og evaluering av arealstrategiarbeid i åtte distriktskommunar. Sluttrapport

Abstract

Denne rapporten markerar avsluttinga på eit pilotprosjekt om arealstrategiarbeid i 8 distriktskommunar, finansiert av KDD Kommunal- og distriktsdepartmentet i samarbeid med Distriktssenteret. Prosjektoppstart var mai 2021, og avslutning januar 2023.

Dei 8 kommunane er Namsskogan, Leka og Holtålen i Trøndelag, Lødingen, Grane og Hamarøy i Nordland, og Nordkapp og Karasjok i Troms og Finnmark. Forskargruppa har også henta inn erfaringar og vurderingar om arealstrategiarbeid frå fylkeskommunar, statsforvaltarar og Distriktssenteret.

Rapporten skal kome i møte forventningane som KMD (no KDD Kommunal og distriktsdepartementet) har formulert i oppdragsavtalen av 15. februar 2021 om eit forskings- og utredningsoppdrag utført av HINN Høgskolen i Innlandet i samarbeid med UiT Norges Arktiske Universitet: «Oppdrag som prosessleder og ansvarlig for det faglige innholdet i, og praktisk utforming og evaluering av, pilot i bruk av arealstrategi for å forenkle KPA (kommuneplanens arealdel) i små kommuner med store LNFR-områder.»

Prosjektet omfattar eit kartleggings- og evalueringsarbeid, men også samarbeid om prosessleiing i kommunane. Eit siktemål har vore å teste ut om arealstrategien bidrar til å forenkle planarbeidet i små kommunar med store landbruk-, natur-, fritids- og reindriftsareal (LNFR)-områder.

Rapporten inneheld både ei oppsummert (kap. 3 og 4) og ei kommunevis (kap. 8) rapportering når det gjeld nytten og utfordringar ved bruk av arealstrategi. Det er framskaffa data om prosessar fram mot vedtatt samfunnsdel (KPS) med arealstrategi (ARS). I kap. 5 er rettleiings- og opplæringsbehov omtalt og vurdert. Kap. 6 inneheld drøftingar og konklusjonar.

I kap. 7 kjem forskargruppa med sju tilrådingar til det å utvikle arealstrategi: 1) Godt mottatt – inn i lova. Arealstrategi bør bli tatt inn i Plan- og bygningslova under Samfunnsdelen (pbl § 11-2). 2) Framdriftsgruppe. Manglande eller forseinka gjennomføring skuldast ikkje manglande interesse. Eit tiltak som kan vurderast er å sette saman ei ad hoc- "framdriftsgruppe" for sikre framdrifta på arbeidet. 3) Planprogram samfunnsdelen fjernes. Bestemmelsen i plan- og bygningslova om planprogram kan med fordel bli fjerna når det gjeld samfunnsdelen, og eventuelt bli erstatta av eit enkelt oppstartvedtak som fastlegg framdrift/tidsplan for planprosessen. 4) Medvirkning gir meining. På prosess-sida har vi funne at det verkar enkelt å få til medvirkning i utforminga av dette planverktøyet. Vi rår kommunane til å eksperimentere med ulike former for interaktiv medvirkning. 5) Rural klimaplanlegging. Det i dag ei forventning om at planlegging vil vere prega av eit sterkt klimapolitisk engasjement. Vi ser få spor av dette i arealstrategiprosessane, trass i at det planfaglege personale legg stor vekt på klima/miljø/berekraftmål.. Vi tilrår at rettleingsmateriell og rettleiing frå fylkeskommunen og statsforvaltar i større grad blir tilpassa rurale utfordringar på klima- og naturfeltet. 6) Stabilitet i planstaben over tid. Kommunane må få betre hjelp frå fylkeskommune, statsforvaltar og Distriktssenter til rekruttering og oppfølging av planfagleg personale .Prosessferdigheiter må vektleggast, og likeins vil evne til å anvende lokalkunnskap vere ein vesentleg ressurs for den som skal leie planprosessar. 7) Opplæring – etter- og vidareutdanning Det er ikkje arealstrategiarbeid isolert sett som det trengs opplæring i, men i overordna samfunnsplanlegging meir generelt. Mange ønskjer seg ‘hands on’-opplæring mens dei er i planprosessen, også folkevalde.

The report deals with the practicing of the land use strategy (LUS) tool in small municipalities in Norway's geographical periphery. LUS is intended to simplify the planning process, and to make a more coherent municipal comprehensive plan, by creating a strategic link between the societal plan (the social element of the municipal comprehensive plan) and the land use plan (he land-use element of the municipal comprehensive plan).The idea is that the long-term goals for community development stated in the societal plan have spatial implications, and these should be clarified by LUS to guide the working out of the ensuing land use plan. Creating a link between the societal and the land use however challenges the well-known split between two planning traditions, and in the revision of the planning and building act (2008) the legislators did not introduce LUS as a mandatory planning tool, even though this was proposed by the Planning Act Commission, back in 2003. However, in the 2019 governmental “National expectations to regional and municipal planning”, the LUS tool was highlighted and strongly recommended.

Small municipalities in the periphery have small planning staffs, and the question was if, and to what extent, the LUS tool has been adopted. A report from Norce Research in 2021 showed that a surprisingly high share of the smaller municipalities – about 40 % - had adopted the tool. The present report provides an in-depth study of 8 municipalities in their work with LUS. Small municipalities in the three northernmost counties were invited to apply for participation in what was called a Pilot Project on Land Use Strategy. A research group worked together with the municipalities and the (regional) advisory system to discuss, formulate and decide upon the societal plan including LUS in the participating municipalities. Thus the character of this project is both research-based in the traditional sense, and a project informed by “action research” traditions.

The project has a twofold aim: First, to have a focus on the strategy process, and second, to focus on the priorities and policies for land use. The first element is based on a concept of participatory planning, the second is based on a concept of sustainable land use practices, in municipalities with large areas to be reserved for agriculture, leisure, nature conservation and reindeer herding. The research group has interviewed elected political leaders, municipal administrators, and cooperated closely with both the local planning officers and with the “helping system” - made up by the national “District Centre”, and regional planning advisors in the three actual regions.

What we found was that both leaders and citizens in the small municipalities responded positively LUS, however only one of eight municipalities had decided upon the societal plan with LUS at the end of the project period. This can be explained by lack of time and personnel resources, but also by problems of handling conflicts over land-use, involving both indigenous reindeer herding and international capital, searching for land and waters to expand their activities. Following the findings and conclusions, the research team has suggested a series of measures to strengthen the ability of small municipalities to work out LUS to link the societal plan to land use planning. Separate reports from each municipality concludes the pilot study.