Hvordan er økonomifunksjonen organisert i små kommuner, og hva er hovedutfordringene?

Abstract

Økonomistyringen i offentlig sektor blir stadig viktigere og mer utfordrende. New Public Management (NPM) er en internasjonal utviklingstrend som de senere tiår har ført til et økt fokus på økonomistyringen i offentlig sektor, og en økt bruk av styringsprinsipper fra privat sektor. I Norge har vi også generalistkommuneprinsippet som innebærer at alle kommuner skal ivareta de samme oppgavene og tjenestene uavhengig av størrelse og hvor i landet de ligger. Små kommuner må derfor ivareta de samme oppgaver og tjenester som de store og mellomstore kommunene, men med langt færre ressurser. Omfanget innen hver tjeneste er naturligvis mindre i små kommuner enn i de store, men variasjonen i oppgaver og type oppgaver er de samme. Formålet med denne studien er å se nærmere på hvordan små kommuner har organisert økonomifunksjonen for å få et innblikk i kommunenes økonomistyring, og hvilke hovedutfordringer de ansatte opplever. Det er en praktisk studie om styringsutfordringer og styringssystemer, og om arbeidshverdagen til de som er sentrale i økonomifunksjonen. Dette undersøkes gjennom følgende problemstilling: «Hvordan er økonomifunksjonen organisert i små kommuner, og hva er hovedutfordringene?». For å belyse denne problemstillingen har jeg gjennomført kvalitative casestudier av tre små kommuner i Norge. Datainnsamlingen har foregått gjennom dybdeintervjuer og dokumentstudier. Totalt har jeg gjennomført syv dybdeintervjuer av et utvalg bestående av økonomisjefer, controllere, økonomikonsulenter og regnskapssjefer. Studien har til hensikt å bidra med kunnskap om hvordan små kommuner organiserer økonomifunksjonen sin, og hvilke utfordringer som er knyttet til det. Dette innebærer hvilke styringsmekanismer kommunene bruker, hvilke styringsmekanismer som er de viktigste, og hvordan disse brukes. I tillegg bidrar studien til å gi et innblikk i hvordan det oppleves å være økonom i en liten kommune, der man som fagperson ofte er en av få på sitt område. Studiens resultater viser at kommunene organiserer økonomifunksjonen sin ulikt, selv om de er noenlunde like i størrelse. I utvalget på tre kommuner er det også tre ulike organiseringer, 7 samt ulik ressurstilgang. Dette gir en varierende oppfatning av hva som er hovedutfordringene. Noen utfordringer som sårbarhet rundt nøkkelpersonell, og mangel på mulighet til fordypning i ulike emner viser en krevende og travel hverdag, og dette er felles for de tre kommunene. Men bare en av kommunene peker på utfordringer rundt opplevelsen av å ikke ha tilstrekkelige ressurser. Ulik ressurstilgang gir også ulike forutsetninger for bruken av styringsverktøy. Kommunen som opplever en knapphet av ressurser, opplever ikke like god kontroll som de to andre. Det er ønskelig med en ressurs til, som kan bistå med oppgaver som helhetlig overblikk og bedre tid til å fordype seg i oppgaver for å gjøre tingene riktig, og gjøre de riktige ting. Samtlige kommuner har utfordringer rundt tidsbruk på arbeidsoppgaver, og knapphet på tid gjør at økonomene ikke får gjort grundige analyser og virkelig boret i materien de arbeider med. Selv om dette ikke oppleves som en utfordring for alle, kan man ved å knytte det til rammeverket Levers of Control påstå at den innovative delen blir mindre vektlagt enn kontrollen nettopp fordi det ikke er rom for å gjøre grundige analyser for forbedring. Studien viser også at kommunene bruker en miks av styringssystemer, der enkelte mekanismer vektlegges mer enn andre. Flere av systemene brukes interaktivt, hovedsakelig i samspill og dialog mellom økonomifunksjonene og enhetslederne. Økonomisjef- og controllerrollen er av stor betydning for hvordan styringsmekanismene brukes, og den interaktive bruken skyldes i stor grad involveringen av økonomene. Rollen som controller i små kommuner samsvarer i stor grad med det litteraturen og tidligere studier sier om den hybride controllerrollen i offentlig sektor. Den hybride rollen er kompleks og innebærer en kombinasjon av den tradisjonelle og den moderne controller. Oppgavene innebærer fortsatt en del rapportering og kontrollarbeid, men samtidig veiledning, rådgivning og sparringspartner på tvers av enheter. Rollen krever mangfoldige egenskaper og solid kompetanse, samt en sterk evne til omstilling. Arbeidshverdagen består av en rekke hattebytter, der både oppgaver og rolle endrer seg gjennom dagen. Økonomisjefen ivaretar også en del av de typiske controllerrollene, og økonomisjef oppleves som et nav for kommunens økonomistyring.

ABSTRACT Management accounting in the public sector is becoming increasingly important and challenging. New Public Management (NPM) is an international development trend that in recent decades has led to an increased focus on management accounting in the public sector, and an increased use of management principles from the private sector. In Norway, we also have the generalist municipal principle which entails that all municipalities shall take care of the same tasks and services regardless of size and where in the country they are located. Small municipalities must therefore take care of the same tasks and services as the large and medium-sized municipalities, but with far fewer resources. The scope of each service is of course smaller in small municipalities than in the large ones, but the variation in tasks and types of tasks is the same. The purpose of this study is to take a closer look at how small municipalities have organized the management accounting function in order to gain an insight into the municipalities' management accounting, and what main challenges the employees experience. It is a practical study on management challenges and management systems, and about the working lives of those who are central to the functioning of the economy. This is investigated through the following issue: "How is the management accounting function organized in small municipalities, and what are the main challenges?" To shed light on this issue, I have carried out qualitative case studies of three small municipalities in Norway. The data collection has taken place through in-depth interviews and document studies. In total, I have conducted seven in-depth interviews of a selection of chief financial officers, controllers, management accounting consultants and chief accounting managers. The study aims to provide knowledge about how small municipalities organize their management accounting function, and what challenges are associated with it. This entails which management mechanisms municipalities use, which management mechanisms are the most important, and how these are used. In addition, the study helps to give an insight into 9 what it feels like to be an economist in a small municipality, where you as a professional are often one of the few in their area. The study's results show that municipalities organize their management accounting function differently, even though they are somewhat similar in size. In the sample of three municipalities, there are also three different organizations, as well as different access to resources. This gives a varying perception of the main challenges. Some challenges such as vulnerability around key personnel, and lack of opportunity to specialization in various topics show a demanding and busy everyday life, and this is common to the three municipalities. But only one of the municipalities points to challenges around the experience of not having sufficient resources. Different resource access also provides different prerequisites for the use of management tools. The municipality that experiences a shortage of resources does not experience as good control as the other two. Another resource is desirable, which can assist with tasks such as a holistic overview and more time to immerse in tasks to do things right and do the right things. All municipalities have challenges regarding time spent on work tasks, and a shortage of time means that economists are unable to do thorough analyses and really drill into the matter they are working on. Although this is not perceived as a challenge for everyone, by linking it to Simons (1995b) Levers of Control, it can be claimed that the innovative part is less emphasized than control precisely because there is no room to do thorough analysis for improvement. The study also shows that municipalities use a mix of management systems, where some mechanisms are emphasized more than others. Several of the systems are used interactively, mainly in interaction and dialogue between the management accounting functions and the unit managers. The role of chief financial officer and controller is of great importance for how the management mechanisms are used, and the interactive use is largely due to the involvement of economists. The role of controller in small municipalities largely corresponds to what the literature and previous studies say about the hybrid controller role in the public sector. The hybrid role is 10 complex and involves a combination of the traditional and the modern controller. The tasks still involve some reporting and control work, but at the same time guidance, advice, and sparring partner across units. The role requires diverse qualities and solid competence, as well as a strong ability to adapt. Everyday work consists of several hat changes, where both tasks and roles change throughout the day. The CFO also takes care of some of the typical controller roles and is perceived as a hub for the municipality's management accounting.