Et større potensial? En studie av Tolletatens mulige bidrag til norsk samfunnssikkerhet

Abstract

I denne oppgaven har vi forsøkt å finne ut hvilket potensiale Tolletaten faktisk har til å bidra til norsk forebyggende samfunnssikkerhet. Vår motivasjon har vært begrunnet i at informasjon om vareførsel i etaten, oppleves som en styrke som ikke utnyttes godt nok, og at det er et økende fokus og satsing på digitalisering av informasjon om varestrømmer og på etterretning. Vi gjennomførte en kvalitativ studie hvor vi gjennomgikk en mengde dokumentasjon og nasjonalt rammeverk om samfunnssikkerhet, samt intervjuet nøkkelpersoner for å finne svar på de ulike temaene vi ønsket å belyse. Vårt hovedfokus har vært på sammenhengen mellom informasjon som ressurs og forebygging, og vi har gjennom oppgaven satt dette i sammenheng med utvalgt faglitteratur om samfunnssikkerhet, beredskap, samvirke og såkalte «slemme problemer». Avslutningsvis forsøkte vi å finne hva som eventuelt hindrer etaten i å benytte denne muligheten til et økt bidrag til samfunnssikkerheten. Disse hindrene omgjorde vi til muligheter og anbefalinger til hvordan samfunnet bedre kan utnytte dette fremtidige bidraget til å beskytte samfunnet i et forebyggende perspektiv. Tolletaten har i flere år, i kraft av sitt samfunnsoppdrag, forsøkt å få det den mener er en rettmessig plass i norsk samfunnssikkerhet, og i like mange år har etaten vist stor evne til å omstille seg, improvisere og gi støtte til andre etater, når kriser på ulike vis har berørt landets grenser. Etatens samfunnsoppdrag innbefatter samfunnsbeskyttelse, noe den i aller høyeste grad opplever å leve opp til. Samtidig forteller ulike evalueringer oss at kriser som rammer samfunnet får et stadig større skadeomfang, og større enn nødvendig, fordi etater ikke samarbeider i tilstrekkelig grad. Dette gjelder ikke bare i kriser, men også i arbeidet med å forebygge hendelser. Eksemplene er mange, og Tolletaten sitter i dag på informasjon, kombinasjoner av informasjon og kunnskap om varer, kjøretøy og mennesker som krysser grensen. Den økte satsingen på mer omfattende og tidligere informasjon, systemer, etterretning og analyse antas å bli en økt kapasitet som kan utnyttes til forebyggende samfunnssikkerhet. Dette står i kontrast til at etaten i hovedsak blir inkludert grunnet sin bemanning på grensen, og det var av interesse å forstå om dette er beste måte å utnytte etatens kapasiteter på. Oppsummert mener vi å ha funnet støtte for flere av våre antagelser. Vi fant at informasjonen Tolletaten besitter, som kommer stadig tidligere og som settes sammen, er helt unik og har stor nytteverdi. Nytteverdien gjelder både for etaten selv, ved å kunne bli enda mer treffsikre når det gjelder å identifisere avvik, men nytteverdien kan også være stor for andre etater hvis informasjonen deles. En rekke andre etater kan dra nytte av informasjonen Tolletaten besitter ved å berike sine situasjonsbilder, i sitt arbeid med å forebygge ulike former for hendelser. Videre fant vi at det i dag ligger en del hindre i veien for å utnytte dette potensialet. Et hinder er at det er lite kjent utenfor etaten at den besitter slike kapasiteter. Det er viktig at dette fremkommer tydelig for andre etater og beslutningstagere, fordi samfunnet har behov for slike kapasiteter, og fordi myndighetene ønsker at de benyttes effektivt. Dette fordi samfunnet står overfor krevende og sammensatte trusler, som krever at slik kapasitet utnyttes effektiv til det beste for norsk samfunnssikkerhet. I tillegg fant vi at myndighetene har forsøkt å legge til rette for, og ønsker tverrsektorielt samarbeid, for å beskytte samfunnet på en god og effektiv måte. Det er en vei å gå for å få til godt samvirke og et tilstrekkelig godt tverrsektorielt samarbeid, for å møte de sikkerhetsutfordringene samfunnet står ovenfor på en god måte. Ved siden av tidlig og sammensatt informasjon, som kan peke på avvik innenfor lovlige varestrømmer, fant vi også at det i flere år er satset stort på Tolletatens kapasiteter innenfor etterretning og analyse. Dette er en del av den viktige informasjonskapasiteten som bør utnyttes og samarbeides om tverrsektorielt. Viktigheten av dette bekreftes av mange hendelses-evalueringer de senere år, og det er også stadfestet i egen utredning fra Forsvarets forsknings-institutt om styrking av Forsvaret, at en av flere satsinger bør være «[…] styrke den nasjonale evnen til krisehåndtering gjennom å satse på overvåking, etterretning og myndighetsutøvelse, mer tilstedeværelse og bedre mobilitet, sikring og sivilt-militært samarbeid» (Forsvarets forskningsinstitutt, 2019, s. 3).

In this thesis, we have tried to find out what further potential the Norwegian Customs must contribute to Norwegian civil protection. Our motivation has been based on the fact that information about the movement of goods may not be well utilized. There is also an increasing focus on intelligence and investment in the digitization of information on movement of goods. We carried out a qualitative study where we reviewed a large number of documents and frameworks on civil protection and interviewed key persons in order to find answers to the themes we wanted to highlight. Our main focus has been on the connection between information as a resource, and preventative civil protection. We have seen this in relation to selected literature on civil protection, prevention, interaction, and so-called “bad problems”. Finally, we tried to find what might be preventing the Norwegian Customs from using this opportunity to make an increased contribution to public security. We turned these obstacles into opportunities and recommendations on how society can make better use of this future contribution to protect itself in a preventive perspective. For several years, Norwegian Customs, by virtue of its mission, has tried to gain what it believes is a rightful place in Norwegian civil protection, and for just as many years it has shown a great ability to adapt, improvise and provide support to other agencies in times of crisis affecting our borders. Norwegian Customs perceives itself to live up to its mission when it comes to civil protection. At the same time, various evaluations tell us that crises that affect society often to a greater degree of damage than necessary, because government agencies do not cooperate to a sufficient extent. This applies not only in times of crisis, but also in the continuing work to prevent such incidents. The increased investment in more extensive and earlier information, systems, intelligence, and analysis is believed to increase the capacity which can be utilized for preventive civil protection. This is in contrast to the fact that the Norwegian Customs is mainly included in the national civil protection, due to its staffing at the borders, and we were interested to discover if this was the best way to utilize its capacities. In summary, we believe we have found support for several of our assumptions. We found that the information possessed by the Norwegian Customs is unique and of great value. This value applies both to the Norwegian Customs itself, being able to be even more accurate in identifying deviations, but also where this information can be shared with other governmental agencies. Several other governmental agencies can benefit from the information the Norwegian Customs possess by enriching their situational awareness in their work to prevent various types of incidents. In addition, we found that there are several obstacles in the way of exploiting this potential. One of them is that it is a well-kept secret that the Norwegian Customs possesses such capacities. It is therefore important that this is made clear to other governmental agencies and decision makers, due to the fact that society needs such capacities, and the authorities want them to be used effectively, to handle the complex threats society is faced with. Moreover, we found that the authorities have tried to facilitate, and demand cross-sector cooperation in order to protect society in a good and efficient way. Much remains to be done in order to achieve sufficient cross-sector cooperation, in order to meet the security challenges facing society. We also found that for several years there has been a large investment in the Norwegian Customs capacity for intelligence and analysis. This side of the information capacity should be utilized and collaborated on cross-sectorally. The importance of this is confirmed by many incident evaluations in recent years, and it is also confirmed in a report from the Norwegian Defense Research Establishment from 2019. The report expresses that one of several initiatives should be "[...] strengthen the national capacity for crisis management by investing in surveillance, intelligence and the exercise of authority, more presence and better mobility, security and civil-military cooperation” (Forsvarets forskningsinstitutt, 2019, p. 3).